改革与创新：审判管理机制探析

——基于H市两级法院审判管理实践的思考

郭慧琴

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“让审理者裁判、由裁判者负责”，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的司法改革的目标。面对转型期社会矛盾日益复杂的新形势，审判管理愈来愈受到重视，被置于司法改革的显要位置。那么人民法院如何有效的审判管理，使审判权力公正高效地运转，更好地实践公平与正义？本文基于H市两级法院审判管理实践的思考，从回顾审判管理发展的历程，创新审判管理机制的角度对这一问题进行探析。

一、梳理与回顾：审判管理的历史沿革

审判管理与司法政务管理、司法人事管理一起，被视为为法院三大管理的核心。人民法院开展审判管理，就是运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对审判过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法公正、廉洁、高效。

（一）适应改革，应运而生。简要回顾审判管理走过的每一个足迹，不难发现，我们所做的许多变革，所建立的许多机制，往往都是因为时势迫切的需求而产生的，是应一个时代要求而生的。[1]传统司法模式中，审判与管理不分，并无专门的审判管理。现代所言的审判管理是应运司法改革而生，并随着司法改革的深入不断完善。为适应审判权改革，1999年第一个《人民法院五年改革纲要（1999—2003）》明确提出“以强化合议庭和法官职责为重点，建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”。审判管理制度正式踏足司法改革的历史舞台，一些地方法院探索建立了审判流程管理制度。

（二）各地试点，发展完善。《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》提出“改革和完善审判组织和审判机构，实现审与判的有机统一；改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度，┅┅”要求改革人民法院审判委员会制度，建立健全审判管理组织制度，健全和完善科学的审判流程管理制度，改革司法统计制度，改革庭审活动记录方式。根据“二五”纲要精神，各地法院在总结审判管理制度改革经验的基础上，改进审判流程管理，制定了有关质量评查的具体规则，其重心“已经由原来的案件流程管理制度改革向强化案件质量管理方向转变”。[2]

（三）全面推开，蓬勃兴起。《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》延续了“二五”纲要的基本思想和举措，审判管理工作呈加强趋势。2010年，最高人民法院成立了有正式编制的审判管理办公室，下发了《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》、《关于加强基层人民法院审判质量管理工作的指导意见》等指导性、规范性意见。同年8月9日，举办全国大法官审判管理专题研讨班，11月3日，在江苏省南通市组织召开全国法院审判管理工作座谈会。不少地方法院结合自身实际，通过整合职能和资源，设立专门审判管理机构，截至2010年12月，全国已有25家高级人民法院、900家中级和基层人民法院成立了专门的审判管理机构。[3]

二、实践与探索：H市法院审判管理发展路径

H市地区偏远，经济较落后，法院审判管理工作起步晚，与经济发达地区、开展审判管理起步早的法院相比，有较大差距，但与自身相比，则在不断进步与完善。

（一）从分散到集中——审判管理趋向专业化

1、审判管理专门机构逐渐建立。H市所辖11个法院（含中级人民法院），2012年7月，全市法院无1个法院设正式编制的审判管理办公室，至2014年已有8个法院成立正式编制的审判管理办公室，1家内设独立机构，1家与审监庭合署办公。

2、审判管理专职队伍不断强壮。审判管理工作开展之初，一些基层法院只有1-2人负责审判管理工作，很多职能无法开展。随着专门机构不断建立，审判管理专职人员也不断增加。

3、审判管理职能不断整合。2011年之前，H市中级人民法院审判管理职能分散在各个部门。[4]2011年初，成立了内设独立的审判管理办公室，2013年成立了有正式编制的审判管理办公室，负责案件流程管理、法律文书复核预检、案件质量评查、案件督办检查，审判绩效管理、司法统计、审判委员会事务管理、审判管理调研、指导基层法院审判管理工作。至今，审判管理职能随着司法改革及工作需要不断完善。

（二）从自发到规范——审判管理趋向制度化

1、明晰权责，加强层级管理。强化审判委员会、合议庭功能和院长、庭长、审判长职责，形成以审判委员会、院长为主体的宏观管理，审判管理办公室为专门机构的中观管理，以庭长为基础的微观管理，全体法官自我管理的层级管理体系。

2、完善审判委员会制度。严格议事范围，规范会议程序，严肃会议纪律，促进审判委员会专业化，2011年底成立民事行政专业审判委员会和刑事专业审判委员会。

3、管理制度化。制定了关于规范审判质效评估、审判业务部门级法官业绩考评、案件流程管理、案件质量评查等方面工作相关的管理制度制定制度，实现日评查、月评估、季通报、年考评。

（三）从粗放到精细——审判管理趋向科学化

1、强化案件质量管理。加强案件质量评查，做到突出重点、逐案剖析，发现问题及时整改。开展长期未结案件、久押不久刑事案件清理活动。坚持发回、改判案件剖析讲评、案件质量检查通报制度，严把案件出口关。

2、深化审判流程管理。明确审判流程各个环节的职责，改变传统分案方式，实行随机分案。以审限监管为主线，实行全方位跟踪监管，重点加强临近审限、超审限、延期审批和中止审理等节点监管。

3、推行审判绩效管理。推行以审判质量为主要考核内容的审判绩效综合考评制度，将每项指标层层分解落实到每个责任单位和承办人，评定结果与考核奖惩相挂钩，不定期通报与督办。

（四）从封闭到公开——审判管理趋向公开化

1、加强信息化建设。全面普及审判管理信息技术，加强审判管理软件应用，加大案件信息录入工作力度，确保立案、庭审、裁决、执行等每个阶段、每个节点的详细信息准确及时录入。充分利用信息化手段，加强案件办理进展和质效方面的监督。

2、延伸庭审公开。庭审公开是公开审判的一个重要环节，也是实行司法民主的重要方面。在传统邀请人大代表、政协委员、媒体、社会各界参与庭审旁听的基础上，利用科技法庭建设成果，实现庭审录音录像，网络公开。

3、推行文书上网。裁判文书公开是司法公开的核心。在张贴展示等传统文书公开的基础上，在各法院门户网站上均开辟了司法文书专栏，引进裁判文书校对系统、屏蔽系统等相关软件，加强对裁判文书上网的规范指导。

三、冲突与根源：审判管理的现状分析

（一）冲突：法官埋怨与审判管理人员^[5]抱屈

1、法官埋怨什么。

埋怨一：审判管理干预审判。现行文书签发机制实行层层把关方式。院长、庭长签发文书时对案件有实体处理的权力；有的案件提交审判委员会讨论，改变承办人的意见等，导致审判权责不明。

埋怨二：审判管理给法官加事儿。原本办案压力大，法官在办案之余，还必须按照办案节点，及时准确录入案件信息，增加了工作量。推行裁判文书上网给法官带来巨大压力。 “一线法官未能感受到‘网上办案’的便捷和高效，繁重的信息录入、卷宗扫描任务等增加了法官和书记员的工作量，使其成为他们沉重的负担”。[6]

埋怨三：案件质量评查和裁判文书校核找麻烦。“逐案评查有助于发现案件质量存在的问题，但当事人接受了法院的裁判，说明该矛盾纠纷得到了妥善解决，逐件评查消耗审判资源多，作用意义不大”。[7]

埋怨四：绩效考核数字化。2008年1月，最高人民法院颁布《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，2011年对指标体系进行了修改。然而，比较最高院和各高中级人民法院出台的文件，最高院对全国法院只言“质量评估”，而高中级法院对下级法院又普遍演变成“绩效考评”。[8]造成各法院不断追求数据向好，甚至导致法官违背审判规律的追求名次，虚假录入案件信息。

2、审判管理人员抱屈什么。

抱屈一：职责权限不清，工作没有边界。职责划分不清楚，很多工作都能与审判管理挂上钩，导致实际上审判管理职责比较杂。结果是干得好归功于业务庭，干得不好归责于审判管理人员。

抱屈二：领导只是口头重视。在有的基层法院，领导只重视审判绩效排名，忽视其他工作职能。有的法院审判管理办公室人很多，但不精、不专，实际工作仍只能依靠个别人。

抱屈三：审判管理得罪人。近两年，H市10个基层法院中有4个基层法院审判管理办公室主任要求换岗。理由是在审判管理过程中得罪人，导致同事满意度降低，竞职竞岗失去优势，工作吃苦不讨好。

（二）根源

1、审判管理权界限不清。审判管理权是指法院负有管理职责的人员和机构对审判活动的监督和管理职权，系基于法院自身管理和监督审判活动的需要，在实践中产生并不断完善的衍生性、辅助性权能，包括监督和管理两个层面。[9]实践中，往往存在审判管理管权的扩张，对审判权的过度干预。招致法官的埋怨。针对这一问题，应当优化审判管理职权配置，构建制度化、规范化、程序化的审判管理长效运行机制。将审判委员会、院长定位于审判管理的领导决策机构和决策者，负责研究带普遍性的法律问题和审判管理宏观决策；将副院长、庭长、副庭长定位于对分管或所在审判庭的审判质效、进行管理；专门审判管理机构应当加强审判运行态势，分析研究审判中存在的共性问题，提出解决方案并督促落实，促进本辖区内同类案件裁判尺度和法律适用的统一，不断提高审判质量和效率。

2、审判管理重管理轻服务。管理和服务是审判管理不可偏废的两个方面。在审判管理推行初期，强调管理功能，也有其必要性，这样有利于该项工作快速在较大范围内见效。[10]然而，“片面强调管理而忽视服务，往往会造成管理僵化，挫伤各业务部门和法官的工作积极性和主动性；同时也可能造成管理者与被管理者之间的摩擦、冲突，背离审判管理的初衷。”[11] 在遵循审判规律，兼顾质量与效率的原则下，审判管理应纠正重管理轻服务偏差，注重管理服务审判。以案件评查为例，实践中案件评查和文书预检人员经常直接在文书中勾划出来，审判管理办公室经常进行全院通报，引起业务部门和承办人员反感。采取发现问题及时面对面沟通、探讨方式，则效果要好。前者采取的是行政化手段，后者将审判管理人员与法官置于平等地位，可以化解相互间的对立情绪，也可避免审判管理人员抱屈得罪人。

3、专业性与全员性认识不足。专门的审判管理组织机构整合或细化某一方面或几方面的审判管理职能，具有合理性。实践中，在设立专门的审判管理组织机构的问题上，部分法院可能走入了一个误区，认为只要成立了专门的审判管理组织机构，审判管理领域的一切问题都能迎刃而解。[12]实际上，审判管理是一项全员性、系统性工作，依赖于院领导与全体法官的参与、支持，并不是成立一个专门审判管理办公室就能解决所有审判管理事务。如案件信息化管理依赖于办案法官准确及时录入案件信息，才能生成有效数据供审判管理人员分析、研究。裁判文书上网依赖于法官和业务庭提供优质的文书，并上传到数据库中，网络技术人员将文书上传至规定的互联网。

4、审判绩效考核异化。当前审判绩效考评陷入“数字至上”的误区，其深层次原因就是不当政绩观在作祟。[13]由于审判绩效考核在实践中异化，有不少人反对审判绩效考核。客观来看，绩效考核为树立审判质效理念、推动审判信息化起到了重要作用。但是，审判管理唯绩效、唯数字论“不仅违背了审判管理机制的设立初衷，更有损于司法从业人员对绩效考核工作基本目标与理念的认同，伤害司法工作者对公平正义的内在追求”。[14]在实践中应当强调“重视数据而不只唯数据，用好数据而不受惑于数据，提升数据而不游戏数据”[15]。

造成审判绩效考核异化原因在于现有考评体系忽视了个体差异，过分强调制度管理。另外，资金等各种原因影响，绩效考核没有真正与提拔晋级、物质奖励挂钩，考评结果运用不到位，影响了绩效考核的效果。

四、机遇与挑战：审判管理改革面临新形势　

法律一开始就明显不仅仅是法律问题，而同时也是政治问题、社会问题、历史问题和文化问题。[16]改革开放以后，人民法院司法改革经历了三个阶段，即1978年改革开放到80年代末，以恢复重建司法规范为主的第一阶段；20世纪90年代初至后期，适应社会主义市场经济，以审判机制及方式改革为主的第二阶段；21世纪，成立中央司法体制改革领导小组，开展以司法体制改革为核心的第三阶段。[17]目前处在司法体制改革第三阶段。前两轮司法改革都是法院系统内部的改革，随着改革的深入，可以回旋的空间不大。而这一轮改革，在中央统筹规划和主导全面深化改革的背景下，被纳入中央全面深化改革的范围内，针对影响司法公正的体制性障碍和深层次问题，可以提出更具宏观性、全面性的改革方案。如完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等制度，对审判管理提出了新要求。

1、“让审理者裁判，由裁判者负责”——深化审判权内部运行机制改革。

“法院内部的层级管理和呈报审批制度，导致司法裁判责任不清、效率不高的问题一直存在。即使在一些看似合议庭独立裁判的案件中，审判长实际上仍拥有较大的、明显的影响力。在审判委员会运行机制中，审委会通过会议制的讨论对一些法律问题作出裁判，而没有听取当事人的辩论意见。审委会除讨论法律适用问题，也讨论案件事实问题的现象比较普遍。”[18]审判权运行机制改革是一个老话题，取得了一些成绩，但仍存在一些问题。《决定》提出的“让审理者裁判，由裁判者负责”是还权于合议庭与法官司法改革的继续和深化，倒逼法院走内涵式发展路径，也为审判管理精细化提供了机遇。

2、“正义应当实现，并且应当以人们看得见的方式实现。”——深化司法公开。

“受陈旧、落后的权力观念的影响，法院仍存在选择性公开、许可性公开的问题；由于程序正义观念不强，庭审公开这一核心环节依然没有完全畅通的渠道；随着新媒体运用范围的扩大，媒体报道与司法公开原则的落实之间存在某些冲突；由于公民权利意识诉求的增强，司法公开与个人信息和名誉权利保护之间的关系不容易平衡等。”[19]《决定》提出“推进审判公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书”。《人民法院四五改革纲要》也指出，要深化司法公开，建立庭审公告和旁听席位信息的公开与预约制度。

为推进改革，中央司法体制改革领导小组办公室在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，并对相关问题提供政策导向。最高人民法院积极在全国推进流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台（以下简称“三大平台”），2013年11月建立了中国裁判文书网。这种顶层设计与实践探索相结合的司法改革，为审判管理改革提供了政策导向，可供复制的经验，强有力地技术支撑环境，是审判管理改革的大好契机。

五、改革与创新：司法改革语境下审判管理的走向

（一）更新审判管理理念，注重内涵式发展

1、科学定位，树立服务意识。《最高人民法院关于新时期进一步加强人民法院审判管理工作的若干意见》指出，要处理好管理与服务的关系，在管理中做好服务，在服务中进行管理。审判管理办公室在审判层级管理中应当成为一个中介和中枢，一边以服务、协调、督促、指引、通报等手段，向庭室传递管理信息，另一边以服务、汇报、分析、建言等手段向审判委员会、院领导报告管理重点。

2、精细管理，强化质量意识。质量是法院的生命线。规范案件管理，建立文书预检、案件质量评查工作机制，严把从入口到出口的各个关口，对立案审查、实体裁判、诉讼程序、执行工作、法律文书、卷宗材料等方面进行全方位评查，重点评查长期未结诉讼案件、久押不决形式案件、涉诉信访案件、社会公众关注案件。注重案件质量评查结果的运用，对发现的问题及时沟通并督促整改，善于总结经验。

3、扁平管理，培养全员意识。改革层级管理制度，改变以往审判长、庭长、分管院长层层签发文书的惯例，减少管理层次，推行“金字塔”式扁平化的审判管理结构模式，打破传统业务庭界限，将审判权还权合议庭，根据案件和法官数量成立相应合议庭，将院庭长编入相应合议庭，让更多的优秀人才投入到审判一线。审判管理办公室负责对各合议庭的审判质量效率进行评查、分析、管理。

（二）加强审判流程管理，规范审判权力运行

审判权运行机制改革的核心是调整法院内部权力运行机制，也是一种流程改革，一方面要减少层层审批以提高效率、落实裁判者负责制，另一方面就应当固定和规范案件咨询服务以提高案件质量。[20]

1、健全管理制度，强化节点管理。建立健全信访接待、立案、审判、执行、交办、审限、案件卷宗、质量评查等环节管理制度，将诉前调解、鉴定拍卖、法律释明等游离于审判环节的工作纳入流程管理，对立案、送达、开庭、合议、结案、质量评查、归档等重点节点加强监控。审判管理办公室负责定期检查、通报案件信息录入、结案、审限变更和评查情况，以实现有效管理。

2、完善主审法官责任制，改革文书签发制度。依据《人民法院四五改革纲要》要求，完善主审法官、合议庭办案机制。严格主审法官的选任，落实主审法官权责利。按照“让审理者裁判，由裁判者负责”原则，独任审判案件的裁判文书由主审法官直接签署；合议庭审理案件的裁判文书，由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次签署。院、庭长不得签发未参加合议审理案件的裁判文书。

3、明确院庭长职责，完善审判委员会运行机制。院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长编入合议庭参与办案，并负有明确的办案任务，其审判管理职责不得超越界限，不得涉及案件的实体裁判事项。缩小审判委员会讨论案件范围，对重大、疑难、复杂案件应予以明确并加以控制，审判委员会注重研究法律适用问题及统一本辖区内裁判尺度案件。

（三）改进审判绩效考核，完善案件质量评估

1、正确对待审判绩效考核与案件质量评估。法院审判质效评估就是一种典型的绩效管理模式，但绩效管理只解决预设组织目标和验收成绩结果的问题，并不解决从目标到结果之间的达成路径。[21]将绩效考核与质效评估区分开，在绩效考评中，重视以人为本，遵循司法规律与法官裁量权，反对数据功利主义，审慎、科学的开展绩效考评；摒弃将质效评估作为“成绩单”的作法，充分发挥审判质效评估体系科学评估各项审判工作的“体检表”作用。

2、科学开展绩效考核，规范上下级法院关系。坚持以人为本，开展对本院法官和下级法院的绩效考核。对法官审判业绩考核，在审判质效考核基础上，增加司法能力、司法作风考核内容。对法官的案件审判质效考评与案件质量评估相结合；对法官司法能力的考评包括庭审（听证）、裁判文书制作、接待当事人、调研等内容。司法作风考核由监察处根据日常考勤、行为规范及当事人投诉综合考评。考评结果与法官评定等次、评先授奖、晋职晋级的主要依据。 构建适合本辖区情况的绩效考核体系，正确处理对下级法院考评与下级法院独立审判的关系。

3、完善案件质量评估，加强分析运用。改变动态排名的考核方式，根据指标发展变化情况合理确定并调整满意区间，合理运用评估指标，从而杜绝“唯指标论”、“唯数字论”等不良现象。将指标数据与审判调研相结合，对影响审判质效指标的突出问题进行调研，及时出台解决措施。

（四）深化案件信息管理，科技助推司法公开

推进司法公开是审判管理工作的重要组成部分，是专门审判管理机构义不容辞的职责。随着司法改革的不断深入，有效利用“三大平台”，不断将司法公开向纵深推进。

1、强化案件信息管理。案件信息是开展案件质量评估、审判绩效考核、审判运行态势分析、推进司法公开的基础。要建立经常性的指标数据真实性、准确性监督检查制度。要求法官及时准确录入案件信息，审判管理办公室要加强案件信息录入核查、督办、通报，保证信息准确率；加强数据分析运用，为院领导研判审判执行工作形势和科学决策提供依据。

2、推行审判流程公开。在全国法院推进三大平台建设之机，完善流程软件，开发涵盖审判各个环节的流程控制软件，利用案件信息在案件立案时生成审判流程信息查询帐户、密码，供当事人上网查询。重点推进审判中心环节庭审庭审同步录音录像，实现通过互联网和局域网平台，可适时查看案件进展情况，实现办案全程公开运行。

3、全面推行裁判文书上网。裁判文书公开是司法公开的核心, 不仅将促进司法公正，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，也将使中国司法公开走上新台阶。有效利用现有中国裁判文书网和省、市、县三级联网的法院门户网站，扩大裁判文书上网范围，严格文书上网程序，做到“以上网为原则，不上网为例外”，建立督促、抽查通报制度，对裁判文书上网公布进行督促、检查、通报。

结 语

审判管理改革是一个历久弥新的话题，随着司法体制改

革的深入不断完善。经过十多年的探索与实践，审判管理制度建设已初见成效，但仍然存在许多问题。希望审判管理改革借助新一轮司法体制改革的契机，革除弊端，趋于信息化、科学化、制度化，真正建立起公开、公正、高效、规范、有序的审判工作运行机制。

（黄冈市中级人民法院审管办，联系方式：15971339446 0713-8617042

联系地址：湖北省黄冈市赤壁大道81号。邮编：438000

E-mail : 283216746@qq. Com）